Raksts

Neatliekamība bez pamatojuma — grozījumi drošības iestāžu likumos un Satversme


Datums:
16. janvāris, 2007


Autori

Jānis Pleps


Foto: N. Mežiņš

Pieņemot grozījumus drošības iestāžu darbību regulējošajos likumos, Ministru kabinets divkārši ir pārkāpis Satversmes 81. pantu — pirmkārt, tas ir noregulējis jautājumus, kurus Satversme tam neļauj regulēt, un, otrkārt, to izdarījis, nepastāvot neatliekamai vajadzībai.

2007. gada 8. janvārī, Satversmes 81. panta kārtībā[1] izdarot grozījumus Nacionālās drošības likumā,[2] Valsts drošības iestāžu likumā[3] un likumā „Par valsts noslēpumu”,[4] Ministru kabinets ir vērā ņemami mainījis valsts pārvaldes sistēmu valsts drošības jomā. Šajā rakstā aplūkosim tās izmaiņas, kas ar šiem grozījumiem ir izdarītas, kā arī to, vai šāda Ministru kabineta rīcība atbilst Satversmei.

Mainās lomas un hierarhija

Pirmkārt, ar šiem grozījumiem ir mainīta Valsts drošības iestāžu padomes (VDIP) loma valsts iekārtā. Saskaņā ar iepriekšējo Valsts drošības iestāžu likuma 12. panta pirmās daļas redakciju VDIP locekļi bija valsts drošības iestāžu (Satversmes aizsardzības biroja, Militārās izlūkošanas un drošības dienesta un Drošības policijas) vadītāji. Padomes locekļi bija profesionāļi, kas tika iecelti vai apstiprināti amatos, pamatojoties uz profesionāliem kritērijiem, un padomē neietilpa politiskas amatpersonas. Līdz ar to padomes locekļiem bija iespēja profesionāli izvērtēt un izlemt padomes kompetencē esošos jautājumus.

Grozījumi paredz, ka padomes sastāvā ietilpst Ministru prezidents kā tās vadītājs, aizsardzības ministrs, ārlietu ministrs, iekšlietu ministrs un tieslietu ministrs. Tas nozīmē, ka valsts drošības iestāžu jautājumus izlems nevis profesionāļi, bet gan politiķi. Tas neapšaubāmi nozīmēs tikai to, ka valsts drošības joma tiks arvien vairāk politizēta, kas rada bažas par valsts drošības iestāžu politisko neitralitāti.

VDIP sastāva maiņa ietekmēs arī Ministru kabineta (MK) iekšējo hierarhiju. Ministriem, kas ir VDIP locekļi, būs pieejama plašāka informācija un ir radīta iespēja šaurā lokā izlemt būtiskus jautājumus. Satversme neparedz, ka par valsts drošības jautājumiem var lemt daži ministri. Satversme paredz MK kā vairāku locekļu kopumu, kuri solidāri izlemj kabineta kompetencē esošos jautājumus. Lēmumi par izņēmuma stāvokļa izsludināšanu un citu ar valsts apdraudējuma novēršanu saistītu jautājumu izlemšana ir tieši MK, nevis atsevišķu tā locekļu kompetencē (to paredz Satversmes 61. un 62. pants). Līdz ar to jaunais VDIP sastāvs rada varbūtību, ka valstī var izveidoties institūcija, kurā iespējams koncentrēt reālo izpildvaru un izlemt visus nozīmīgos jautājumus.

Otrkārt, šāda institūcijas personālsastāva maiņa ietekmēs Nacionālās drošības padomes statusu (NDP). NDP sastāvā ietilpst valsts augstākās amatpersonas, kur līdzās ministriem ir pārstāvēts arī parlaments un Valsts prezidents. Šajā gadījumā noteikti ir jāapsver, vai ir nepieciešams saglabāt NDP, ja ir mainīta Valsts drošības iestāžu padomes formēšanas kārtība. Līdz šim VDIP bija profesionāla institūcija, kas lēma par tās kompetencē esošajiem valsts drošības jautājumiem, savukārt NDP bija institūcija, kurā tika pieņemti politiski lēmumi par valsts drošības lietām. VDIP reforma liecina par vēlmi mazināt NDP ietekmi. Tas savukārt nozīmē Valsts prezidenta un Saeimas ietekmes mazināšanos uz nacionālās drošības jautājumu izlemšanu.

Treškārt, ir palielināta Ministru prezidenta loma. Ministru prezidentam ex officio[5] ir paredzēts VDIP vadītāja amats un piešķirtas tiesības saņemt no drošības iestādēm informāciju, kas attiecas uz valsts drošības interesēm. Tiesības saņemt šādu informāciju, lai arī expressis verbis[6] noteikumos tas nav noteikts, droši vien sevī ietver arī tiesības pieprasīt nepieciešamo informāciju.

Ceturtkārt, būtiski mainīta Informācijas analīzes dienesta loma. Ja līdz šim dienests lielā mērā bija saistīts ar NDP, tad šobrīd likums arī paredz, ka dienests nodrošina VDIP darbu. Šāds nenoteikts formulējums liecina par iespēju nostiprināt jaunā tipa Valsts drošības iestāžu padomi kā vadošo institūciju valsts drošības jomā, samazinot Valsts prezidenta un parlamenta ietekmi uz lēmumu pieņemšanu šajā valsts pārvaldes jomā.

Bez diskusijām

Valsts drošības jautājumi ir izpildvaras kompetencē. Līdz ar to MK ir politiski atbildīgs par šo jomu. Šādā aspektā vērtējot, pieņemtie grozījumi nav nekas slikts, jo daudzās valstīs valsts drošības iestādes ir padotas valdībai vai tās vadītājam. Vienas institūcijas būtiska pārveidošana un citas noteikumos ietvertās izmaiņas teorētiski ir pieļaujamas demokrātiskā valstī. Tomēr izvēlētais risinājums raisa vairākas iebildes.

Pirmkārt, valsts drošības jomā ir nepieciešama vienkārša un saprotama pārvalde, kur ir skaidrs, kas par ko atbild un ko lemj. Lai arī noteikumu projektu autori kā iemeslu grozījumiem minēja nepieciešamību nodrošināt izpildvaras koordināciju valsts drošības jautājumos, jāapšauba, vai tas ir panākts. Šobrīd līdzās VDIP un NDP likumi vēl paredz Krīzes vadības padomi konkrētu apdraudējumu novēršanai, kā arī katras institūcijas (Valsts prezidenta, Ministru kabineta, Ministru prezidenta un ministriju) atsevišķo kompetenci. Grozījumi šajā jomā nav ieviesuši skaidrību, bet tikai vēl vairāk sarežģījuši neskaidro valsts pārvaldes organizāciju valsts drošības jomā.

Otrkārt, Latvijas Republikā tradicionāli valsts drošības iestāžu darbības uzraudzība organizēta kolektīvi, proti, konceptuālo jautājumu izlemšanā šajā jomā tika iesaistīts ne vien MK, bet arī Valsts prezidents un Saeima. Analizējamie grozījumi iezīmē tendenci grozīt šo kārtību, valsts drošības iestādes padodot Ministru kabinetam. Lai arī Saeimas un Valsts prezidenta pilnvaras valsts drošības jomā šķietami nav skartas ar grozījumiem, tajos ir iestrādāts pietiekami daudz normu, kuru piemērošanas rezultātā Valsts prezidents un Saeima zaudētu iespēju reāli ietekmēt valsts drošības jautājumu izlemšanu. Ņemot vērā līdzšinējo kolektīvo lemšanas mehānismu, būtu bijis vēlams, lai šie jautājumi tiek izdiskutēti arī ārpus Ministru kabineta sēžu zāles sienām.

Treškārt, pārsteidzoša šķiet izvairīšanās no plašām diskusijām par šiem grozījumiem. Diezin vai ir saprātīgi komplicētus valsts drošības jautājumus izlemt steidzamības kārtā. Tāpat arī var domāt par to, kāpēc šie grozījumi netika virzīti pieņemšanai Saeimā. Acīmredzot politiskā lietderība šajā gadījumā prasīja izvairīties no plašām diskusijām.

Neatliekama vajadzība?

Demokrātiskā tiesiskā valstī ir ne vien jāpieņem politiski lietderīgi un valsts drošību sekmējoši lēmumi un normatīvie akti, bet tas arī ir jādara pienācīgā kārtībā. Pat pareizs un lietderīgs lēmums nevar tikt pieņemts, ignorējot Satversmē noteiktās valsts varas institūciju kompetences un procedūras.

Ministru kabinets attiecīgos grozījumus ir pieņēmis Satversmes 81. panta kārtībā. Jau kopš šī pieņemšanas tiesību zinātnē un praksē ir debatēts par to, cik plaši un ievērojot kādus nosacījumus Ministru kabinets ir tiesīgs izmantot šajā normā noteiktās tiesības.[7] Šis jautājums bija viens no nozīmīgākajiem arī Satversmes tiesas 2005. gada 16. decembra spriedumā lietā Nr. 2005-12-0103.[8] Šajā spriedumā tiesa sniedza principiālu 81. panta interpretāciju, kura ir juridiski saistoša visām valsts varas institūcijām un tā valdībai bija jāievēro arī šajā gadījumā.

81. pantā paredzētās MK tiesības nav absolūtas — valdība noteikumus ar likuma spēku var pieņemt tikai tad, ja ir ievēroti visi nosacījumi, kurus paredz Satversme. 81. pantu var izmantot noteiktā laikā — Saeimas starpsesiju periodā, ja to prasa neatliekama vajadzība. Tāpat Satversme ierobežo Ministru kabineta kompetenci Satversmes 81. panta kārtībā izlemt virkni jautājumu.

Noteikumi tika pieņemti Saeimas starpsesiju periodā. Līdz ar to viens no trim panta piemērošanas nosacījumiem ir ticis ievērots. Lielākas šaubas prima facie[9] rodas par to, vai ir pastāvējusi neatliekama vajadzība to darīt un vai MK šādus jautājumus drīkstēja izlemt 81. panta kārtībā. Satversmes 81. pantā ir lietots jēdziens „ja neatliekama vajadzība to prasa”, tātad Satversmes sapulce šim jēdzienam piešķīrusi noteiktu saturu, kurš ņemams vērā, izvērtējot, vai Ministru kabinets bijis tiesīgs izdot noteikumus ar likuma spēku.”[10]

Tam, kāpēc pastāv neatliekamā vajadzība, ir jābūt atspoguļotam noteikumu projekta anotācijā.[11] Analizējamo noteikumu projekta anotācijā par šo jautājumu ir rakstīts visnotaļ maz: „Atbilstoši 2006. gada 7. novembra „Deklarācijā par Ministru kabineta iecerēto darbību” un citiem valdības nospraustajiem neatliekami veicamajiem uzdevumiem, ir steidzami jānodrošina efektīva izpildvaras koordinācija valsts drošības jautājumos”.[12] No šīs anotācijas atziņas var izdarīt dažus secinājumus — šo noteikumu ar likuma spēku izdošanu prasa deklarācija, tas ir neatliekami veicams uzdevums un ir steidzīgi jānodrošina efektīva izpildvaras koordinācija valsts drošības jautājumos.

Šāds pamatojums šķiet trūcīgs. Lai pastāvētu neatliekamā vajadzība, nepietiek ar to, ka anotācijā tiek lietoti vārdi „neatliekami” un „steidzīgi”. Ir nepieciešams pamatot šo vajadzību. Šajā gadījumā pamatojuma nav, jo tas, kas ir ierakstīts anotācijā, nenorāda uz apstākļiem, ka pastāvētu neatliekama vajadzība.

Otrkārt, apstākļiem, kuru dēļ MK izdot noteikumus ar likuma spēku, patiešām ir jābūt tādiem, kurus varētu atzīt par neatliekamu vajadzību. Satversmes tiesa savā spriedumā ir uzsvērusi, ka 81. pants nerada patstāvīgu likumdevēja tiesību īstenotāju līdzās pilsoņu kopumam un Saeimai, bet gan noteic likumdevēja aizvietotāju, kas spēj nodrošināt operatīvu un efektīvu rīcību krīzes apstākļos. Tiesa akcentēja, ka 81. panta mērķis ir nodrošināt nepieciešamo lēmumu pieņemšanu likumdošanas ceļā arī tādos apstākļos, kad Saeimas un pilsoņu kopuma iespējas īstenot likumdošanas tiesības ir kavētas vai būtiski apgrūtinātas.[13]

Tiesa ir īpaši uzsvērusi, ka šiem sevišķajiem apstākļiem ir jābūt tādiem, kad primārais likumdevējs ir kavēts vai būtiski apgrūtināts savu likumdošanas tiesību īstenošanā. Līdz ar to “neatliekama vajadzība” ir kaut kas īpaši svarīgs, kad nav iespējams sasaukt Saeimas ārkārtas sēdi un likumprojektu pieņemt parlamentārā ceļā. Tiem ir jābūt gadījumiem, kad novilcināšanās būtu līdzvērtīga ļoti būtiska kaitējuma nodarīšanai Latvijas valstij. Kā norādījis tiesību zinātnieks Pēteris Mucenieks, “vienkārša likuma vēlamība vai pat nepieciešamība nevar būt par pietiekošu iemeslu noteikumu izdošanai”.[14]

Nepieciešamība neatliekami īstenot Ministru kabineta deklarāciju un citus dokumentus nav neatliekama vajadzība Satversmes 81. panta izpratnē. Ar 81. pantu MK nevar steigā risināt tos uzdevumus, kuru risināšanu tai par pienākumu uzliek normatīvie akti (nerunājot nemaz par valdības deklarāciju, kas ir politikas plānošanas dokuments). Šādos apstākļos neatliekama vajadzība nevar iestāties, jo Ministru kabinetam ir bijis pienākums plānot savu rīcību konkrētu uzdevumu izpildei jau savlaicīgi.[15]

Tāpat arī norāde, ka steidzīgi jāsakārto izpildvaras koordinācija valsts drošības jautājumos, nav uzskatāma par neatliekamu vajadzību. Anotācijā nav norādīts pamatojums tam, kāpēc šie grozījumi ir jāpieņem Satversmes 81. panta kārtībā un kāpēc MK nevar tos virzīt vispārējā likumdošanas procesa kārtībā. Līdz ar to nav iespējams pēc būtības konstatēt kādus īpašus apstākļus, kas liecinātu par to, ka bija iestājusies neatliekama vajadzība.

Kompetences ierobežojumi

Ministru kabinets 81. panta kārtībā nevar izlemt visus jautājumus. „Pie kompetences ierobežojumiem pieskaitāms arī to jautājumu loks, kurus Ministru kabinets nav tiesīgs izlemt Satversmes 81. panta kārtībā.”[16] Daļu jautājumu noteic pati šī Satversmes norma. Tomēr „Satversmes 81. pantā nav uzskaitīti visi jautājumi, par kuriem Ministru kabinets nav tiesīgs lemt šā panta kārtībā, jo atsevišķos gadījumos pati Satversme izslēdz Ministru kabineta tiesības īstenot kādu Saeimas likumdošanas tiesību.”[17] „Satversmes 81. panta kārtībā nav grozāmi arī likumi, kuru pieņemšanai Satversme īpaši pilnvaro Saeimu un Latvijas pilsoņu kopumu.”[18]

Satversmes 57. pants paredz, ka „ministriju skaitu un to darbības apjomu, kā arī valsts iestāžu savstarpīgās attiecības nosaka likums”. Šajā pantā ietvertā atsauce uz konkrētu jautājumu noregulējumu ar likumu ir viens no šiem gadījumiem, kad attiecīgo jautājumu var izlemt tikai primārais likumdevējs, nevis MK. Protams, par katru valsts pārvaldes organizācijas jautājumu nav jālemj primārajam likumdevējam pašam. Taču primārajam likumdevējam konceptuāli ir jālemj par valsts pārvaldes iekārtu kā tādu; MK var lemt tikai tad, ja primārais likumdevējs ir speciāli kabinetu uz to pilnvarojis.

Šajā gadījumā ar analizējamiem grozījumiem ir būtiski mainītas valsts iestāžu savstarpējās attiecības valsts drošības jomā. Un šāda lēmuma pieņemšana neapšaubāmi izlemjama parastās likumdošanas kārtībā, kad ir iespējams priekšlikumus apspriest, kad tiek uzklausīts opozīcijas un sabiedrības viedoklis un Valsts prezidentam tiek garantētas tiesības ietekmēt likumprojekta saturu.

Satversmes tiesa, lemjot par valsts drošības iestādēm, ir īpaši akcentējusi parlamenta lomu. „Demokrātiskā republikā principiāli svarīga ir parlamentāra kontrole, kas tiek īstenota ar atbildīgas valdības starpniecību, pār bruņotajiem spēkiem un valsts drošības iestādēm.”[19] Parlamentārā kontrole nozīmē ne vien to, ka bruņotie spēki un valsts drošības iestādes ir padotas Ministru kabinetam, kas atbildīgs Saeimai. Parlamentārā kontrole nozīmē primāri to, ka visos būtiskos jautājumus šajā valsts pārvaldes sektorā izlemj ar parlamenta līdzdalību.[20]

Līdz ar to šajā gadījumā šie grozījumi nevarēja tikt izdarīti Satversmes 81. panta kārtībā. Par Nacionālās drošības likuma un Valsts drošības iestāžu likuma grozīšanu bija jālemj primārajam likumdevējam. Izdarot šādus grozījumus, Ministru kabinets divkārši ir pārkāpis Satversmes 81. pantu — noregulējis jautājumus, kurus Satversme tam neļauj regulēt, kā arī to izdarījis, nepastāvot neatliekamai vajadzībai.

__________________________

[1] Satversmes 81. pants noteic: „Laikā starp Saeimas sesijām ministru kabinetam ir tiesība, ja neatliekama vajadzība to prasa, izdot noteikumus, kuriem ir likuma spēks. Šādi noteikumi nevar grozīt Saeimas vēlēšanu likumu, tiesu iekārtas un procesa likumus, budžetu un budžeta tiesības, kā arī pastāvošās Saeimas laikā pieņemtos likumus, tie nevar attiekties uz amnestiju, valsts nodokļiem, muitām un aizņēmumiem, un tie zaudē spēku, ja nav vēlākais trīs dienas pēc Saeimas nākamās sesijas atklāšanas iesniegti Saeimai.”

[2] Grozījumi Nacionālās drošības likumā: Ministru kabineta 2007. gada 8. janvāra noteikumi Nr. 32. Latvijas Vēstnesis, 09.01.2006., Nr.5(3581).

[3] Grozījumi Valsts drošības iestāžu likumā: Ministru kabineta 2007. gada 8. janvāra noteikumi Nr. 34. Latvijas Vēstnesis, 09.01.2006., Nr.5(3581).

[4] Grozījumi likumā „Par valsts noslēpumu”: Ministru kabineta 2007. gada 8. janvāra noteikumi Nr. 33. Latvijas Vēstnesis, 09.01.2006., Nr.5(3581).

[5] ex officio – pēc amata (latīņu val.)

[6] expresis verbis — tiešā tekstā (latīņu val.)

[7] Sk., piemēram,: Griķis J. Ministru kabineta likumdošanas darbība Latvijas praksē. Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1924, Nr.8, 325. – 334.lpp., Nr.9, 379. – 389.lpp.; Mucenieks P. Valdības tiesības izdot noteikumus ar likuma spēku (Sistemātiski – teorētisks pārskats). Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1924, Nr.11, 467. – 478.lpp., Nr.12, 530. – 540.lpp.; Muižnieks J. Par Satversmes 81. pantu un tā izmantošanu. Latvijas Vēstnesis, 1995. 13. decembris, Nr.193, 1995. 14. decembris, Nr.194; Lēbers (Loeber) D. A., Bišers I. Ministru kabinets. Rīga: Tiesiskās informācijas centrs, 1998, 145. – 149.lpp.; Pleps J. Vai ministru var iecelt 81. panta kārtībā. Jurista Vārds, 2003. 28. janvāris, Nr.4(262).

[8] Par Ministru kabineta 2005. gada 11. janvāra noteikumu Nr. 17 “Grozījumi likumā “Par nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām”” un 2005. gada 9. jūnija likuma “Grozījumi likumā “Par nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām”” atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1. un 105. pantam: Satversmes tiesas 2005. gada 16. decembra spriedums lietā Nr. 2005-12-0103. Latvijas Vēstnesis, 20.12.2005., Nr.203(3361).

[9] prima facie – pirmšķietami (latīņu val.)

[10] Turpat. Sprieduma 17. punkts.

[11] Pastars E. Satversmes tiesa nosaka jaunus spēles noteikumus. Diena, 22.12.2005.

[12] Sk. noteikuma projekta „Grozījumi Valsts drošības iestāžu likumā” un noteikumu projekta „Grozījumi Nacionālās drošības likumā” anotācijas, kas pieejamas Ministru kabineta mājas lapā.

[13] Turpat. Sprieduma 12. punkts.

[14] Mucenieks P. Valdības tiesības izdot noteikumus ar likuma spēku. Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1924, Nr. 11, 4737.lpp.

[15] Sal.: Par Ministru kabineta 2005. gada 11. janvāra noteikumu Nr. 17 “Grozījumi likumā “Par nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām”” un 2005. gada 9. jūnija likuma “Grozījumi likumā “Par nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām”” atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1. un 105. pantam: Satversmes tiesas 2005. gada 16. decembra spriedums lietā Nr. 2005-12-0103. Latvijas Vēstnesis, 20.12.2005., Nr.203(3361). Sprieduma 19. punkts.

[16] Turpat. Sprieduma 13.2. punkts.

[17] Turpat.

[18] Turpat.

[19] Par Radio un televīzijas likuma 46. panta sestās, septītās, astotās un devītās daļas atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 58. un 91. pantam: Satversmes tiesas spriedums lietā Nr. 2006-05-01. Latvijas Vēstnesis, 24.10.2006., Nr. 169(3537). Sprieduma 16.3. punkts.

[20] Sal.: Pleps J. Vai ministru var iecelt 81. panta kārtībā. Jurista Vārds, 28.01.2003., Nr.4(262).


Saturs, kurš šajā mājaslapā publicēts 2014.gadā un agrāk, bija daļa no sabiedriskās politikas portāla politika.lv. Šajā portālā tika publicēti dažādi pētijumi, analīzes, viedokļraksti un blogi, kuru saturs ne vienmēr sakrīt ar politika.lv redakcionālās komandas vai Providus pozīciju.

Creative commons licence ļauj rakstu pārpublicēt bez maksas, atsaucoties uz autoru un portālu providus.lv, taču publikāciju nedrīkst labot vai papildināt. Aicinām atbalstīt providus.lv ar ziedojumu!